Az 1960-as évektől kezdődően az állami támogatások növekvő mértékben agrárpiaci rendtartási kiadások voltak, ennek ellenére egyre kevésbé sikerült fenntartani a méltányos termelői árakat. A viszonylag magas termelői árakat növekvő piaci rendtartási költségek és exportszubvenciók segítségével sikerült elérni, de a nemzetközi kereskedelmi partnerekkel szemben fokozódó konfliktusok végül is az EU agrárpolitikájának alapvető irányváltásához, vagyis az 1992. évi reformhoz vezetett. A KAP fejlődése tehát az elmúlt 50 évben az ár- és exporttámogatási, valamint magas vámvédelmi rendszerből kiindulva az 1992. évi KAP reform által bevezetett ágazat-specifikus közvetlen támogatásokon keresztül az Agenda 2003 keretében létrehozott termeléstől független közvetlen kifizetésekig (kölcsönös megfeleltetési előírások betartása mellett) terjedt. A gazdák termelési döntéseit ma a piaci viszonyok határozzák meg, mert a közvetlen kifizetések 90%-a már nem kapcsolódik termelési kötelezettséghez. A termelői árakat 1992 után már egyre inkább a kereslet és a kínálat alakulása határozta meg.  Az árak csökkenésével előidézett bevételkiesést jelentős részben meghatározott termékekhez (GOFR növények, kérődző állatok) kapcsolódó közvetlen kifizetések kompenzálták. Így megváltozott a közvetlen kifizetések szerkezete is, mert csökkent a piacszabályozási támogatás és emelkedett a közvetlen kifizetések aránya. A támogatások felhasználását elemezve nem világos, hogy pontosan milyen célokat szolgál a KAP? Ha a jövedelemtámogatás a cél, akkor elsősorban miért a gazdag termelőket támogatjuk, mivel a közvetlen támogatások 80 %-át kapja a támogatásra jogosult gazdaságok 20 %-a. A környezetvédelem érve ellen szól, hogy gyakran a környezetromboló termelési rendszerek élvezik a legnagyobb támogatást, ezzel szemben a fenntartható termelési rendszerek alultámogatottak. További érv az élelmezésbiztonság, élelmiszerbiztonság és élelmiszerminőség garantálása, de e célok elérését nem tudjuk közvetlen kifizetéssel befolyásolni, ha azok 90 %-a termeléstől elválasztott támogatás. Az EU standardok teljesítésének kompenzációja is szóba kerül a támogatások legitimitásának igazolásaként, ugyanakkor számos más iparágban még szigorúbb előírásokat kell betartani támogatás nélkül. Továbbra is helytálló Ralf Gustav Dahrendorf, korábbi európai biztos (1970-1974) 40 évvel ezelőtti kijelentése a KAP-ról: „kicsit többet jelent annál, hogy csupán eszköz a mezőgazdasági miniszterek kezében, hogy saját gazdálkodóik számára megkapják Brüsszelben és az EU nevében mindazt, amit a nemzeti kormányoktól nem kapnak meg.” A hazai politikusok ma is ebben a felfogásban számolnak be az írott és elektronikus sajtónak brüsszeli tárgyalásaikról.

Az EU-27 tagországaiban 172 millió hektár mezőgazdasági területre 2013-ban 45,6 milliárd euró közvetlen támogatás jut, ami hektáronként átlagosan 265 eurót jelent. Görögország áll a csúcson, hektáronkénti 544 euró összeggel, míg Lettország az utolsó, csekély hektáronkénti 83 euró kifizetéssel. Magyarország az átlagosan mintegy 5 millió hektár támogatásra jogosult területtel  kalkulálva hektáronként mintegy 264 euróra számíthat. Ez éles vitákat vált ki a régi tagországokban, valamint a régi és új tagországok között. A termeléshez nem kapcsolt közvetlen kifizetéseket is megkérdőjelezik, elsősorban a magas termelői árak időszakában.

A KAP támogatások elsősorban nem az externáliák és a közjavak előállítását ösztönzik. A termeléstől és közjavak előállításától független támogatások forrása teljes mértékben az uniós költségvetés, ezzel szemben az európai közjavak szolgáltatását közvetlenebb módon is ösztönző 2. pilléres intézkedések támogatásában társfinanszírozásként érvényesül. Ebből következik, hogy a mezőgazdasági támogatásoknál a jövedelem újraelosztása az elsődleges szempont, mindenekelőtt az 1. pilléres támogatások, de a 2. pillér számos intézkedései esetében is. Mivel a KAP kiadásai nagyrészt újraelosztást jelentenek, fontos szerepet játszik a kedvezményezettek köre. A KAP támogatások területi eloszlását vizsgálva kiderül, hogy az 1. pilléres támogatások inkább a gazdagabb, azaz az alacsonyabb munkanélküliséggel és növekvő lakossággal rendelkező régiókat támogatja, a 2. pilléres kifizetések pedig a várakozásokkal ellentétben a támogatások nincsenek összhangban a kohéziós célkitűzésekkel, mivel főleg a kedvező gazdasági helyzetben lévő, fejlődő területek számára kedveznek. Mivel a közvetlen támogatások a KAP költségvetésének 75 %-át teszik ki, az uniós adófizetők pénzének jelentős részét nagyon kevés és nagyon gazdag kedvezményezett kapja. Ez aligha járul hozzá a kohézióhoz, hiszen a szegény adófizetők is hozzájárulnak e támogatásokhoz. A 2. pillér összege és jelentősége az elmúlt időszakban nőtt (amely tendencia várhatóan a jövőben is fennmarad), de így is a KAP költségvetésének csupán 20 %-át teszi ki. A vidékfejlesztési támogatás a nemzeti társfinanszírozással együtt is a közvetlen kifizetéseknél jóval kisebb összeget képvisel. A 2. pillér célja a versenyképesség fokozása, a természeti környezet fenntartása és szükség szerinti védelme, valamint a tágabb értelemben vett vidékfejlesztés elősegítése a három tengely 26 intézkedése keretében (a Leader jelenti a negyedik tengelyt). AZ EU-ban a támogatási előirányzat 44 %-a környezetvédelmi és földhasznosítási, 34 %-a versenyképességi, 23 %-a tágabb értelemben vett vidékfejlesztési célokat szolgál (jelentős tagállami hangsúlykülönbségek mellett!). A Leader programokra jut az előirányzott támogatások 6 %-a, technikai segítségnyújtásra pedig 3 %-a.

A nemzeti társfinanszírozás aránya is vita tárgyát képezi az EU költségvetési vitájában. Kérdéses, hogy az új tagállamok, azaz a konvergencia régiók 2013 után továbbra is preferenciát fognak-e élvezni, ha igen, milyen mértékben a vidékfejlesztési támogatások nemzeti társfinanszírozásában (1. táblázat).

1. táblázat: Kihívások: társfinanszírozási arány az EU-ban

Forrás: Európai Bizottság

A tagországok között nagy különbségek vannak az 1. és a 2. pillér megoszlása között. A vidékfejlesztési pénzek 2007-2013 közötti elosztását sokkal inkább az Európai Unió Tanácsa 2005. decemberi határozatának politikai dinamikája, mintsem a második pillér célkitűzéseire vonatkozó kritériumok határozták meg. Az új tagországokban magasabb az egy hektárra jutó vidékfejlesztési támogatás összege, mint a régi tagországokban. Az EU-27 2013-ban 12,75 milliárd euró vidékfejlesztési támogatásra lesz jogosult, ami 172 millió hektár mezőgazdasági területre számítva hektáronként 74 eurót jelent (3. ábra). Magyarország esetében 5 millió hektár támogatásra jogosult területtel kalkulálva ez hektáronként 115 eurót jelent (közel felét az I. tengely támogatásai teszik ki).

Az 1957. évi Római Szerződésben lefektetett hivatalos célkitűzések - a mezőgazdasági termelékenység növelése, a piacok stabilizálása, a gazdák tisztességes életszínvonalának biztosítása, az élelmezésbiztonság garantálása, a piacok stabilizálása, a méltányos fogyasztói árak garantálása - formálisan továbbra is érvényben vannak. Mivel az eredeti célkitűzések megfogalmazására több mint fél évszázada került sor, felülvizsgálatuk indokolt lehet. Az új intézkedések kidolgozása komoly erőpróbát jelent, a végrehajtás során figyelembe kell venni a szubszidiaritás elvét is, továbbá a szűkös közösségi költségvetési erőforrások elosztásánál az egyéb felhasználási célok mérlegelése is fontos feladat. Az 1992. évi reformja óta bekövetkezett változásait elemezve megállapíthatjuk, hogy az agrárpolitika jó irányba fejlődött, de a változások tempója lassú volt. Ennek figyelembe vételével most sem várható el, hogy a szükséges alapvető változások rövid időn belül megvalósuljanak. Felvetődik a kérdés, hogy milyen rövid távú módosítások lennének összhangban a kívánatos hosszú távú eredményekkel? Milyen konkrét változtatásra van szükség ahhoz, hogy hosszú távon ne veszélyeztesse a további fejlődést? A KAP rövidtávú reformjával kapcsolatban az alábbi kérdések vetődnek fel: további moduláció, a támogatások felső határának megállapítása, kölcsönös megfeleltetés és a KAP kétpilléres rendszerének fenntartása. A politikai beavatkozást indokolja a piaci kudarc, például a közjavak előállításának hiánya, az externáliák kezelése és a határokon átnyúló hatások elősegítése. Az EU-nak több támogatást kellene nyújtani a határokon átnyúló hatások előmozdítását célzó intézkedésekre, de erre nem áll rendelkezésre elegendő pénzügyi forrás. E célok eléréséhez a korábbinál sokkal nagyobb jelentőséget célszerű tulajdonítani az energiával, a környezetvédelemmel és a klímaváltozással kapcsolatos beruházásoknak, az alternatív energiaforrások kutatásának, valamint az emberi erőforrást érintő felsőfokú oktatást és kutatást elősegítő beruházásoknak.

Popp József

Agrárgazdasági Kutató Intézet, főigazgató-helyettes

(Jelen szakmai anyag teljességében megtalálható a 2010/4-es Őstermelő Gazdálkodók Lapjában- a szerk.)